摘要:建议长三角一体化发展的战略目标从统一市场建立,转向协调均衡的竞争力和社会凝聚力的建设方面,更多关注弱势中小城市和区域。长三角可借鉴欧盟精明专业化战略,鼓励自下而上的活力,重点扶持具有比较优势的地方特色产业。

长三角一体化发展已上升为国家战略三年多,解决区域发展不充分不平衡问题,增强欠发达区域发展动能,已成为推动长三角更高质量一体化发展的关键任务和时代命题。欧洲联盟(简称欧盟)作为世界最大的区域政经组织,其60多年来在促进区域协调发展方面的持续探索和政策实践,可以为长三角一体化发展提供经验借鉴。

持续探索中的欧盟区域政策实践

欧盟的区域政策可以分为以下几个阶段,从统一市场为手段的区域治理到促进落后地区的经济均衡、提升社会凝聚力的一体化、促进各地精明专业化的整体竞争力的目标导向政策,是一个平衡与不平衡之间的不断转向和均衡过程。

以建立区域政策治理框架为主的阶段(1958年-1988年):欧盟的前身欧洲共同体成立之初,旨在通过对外统一关税、消除成员国间关税壁垒和贸易限额等自由市场化手段,促进区域内部劳动力、商品、资本、服务流通。区域内部贸易虽然得到极大促进,但成员国间经济差距的拉大问题日益突出。为解决区域不平衡问题,欧洲地区发展基金在1975年应运而生。1988年布鲁塞尔会议进一步将欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导与担保基金中的指导条款、渔业指导的财政工具合并成结构基金,用于援助发展滞后、工业衰退、长期失业和农渔业和乡村等五大目标地区,这标志着欧盟区域政策治理框架的基本形成。

以促进落后地区发展为主的阶段(1989年-2007年):1991年12月、1993年签署生效的《马斯特里赫特条约》引发了欧盟地区政策的再次改革,不仅强调市场和经济目标,更加强调社会凝聚力,为此正式成立和运行凝聚力基金,专门用于资助人均国民收入低于欧盟平均水平90%的成员国,助力经济趋同目标。另一方面,欧盟大幅度提高预算额度,将区域政策的五大目标地区简化为促进落后地区发展、促进社会转型以及人力资源开发三大优先目标,并提出LEADER(领导力)、URBAN(城市)、INTERREG(合作)和EQUAL(公平)四个援助项目计划。

以新自由主义提升区域竞争力为主的阶段(2008年-至今):2008年全球金融危机和2009年欧债危机,新自由主义导向抬头,强调通过竞争力、创新和灵活性来实现经济增长。欧盟虽未缩减结构基金、凝聚力基金预算,但倡导重新分配和再均衡的呼声弱化。内部市场一体化在同等竞争条件下强者愈强、弱者愈弱,如“德国制造”畅通无阻,60%出口产品都销往欧盟,德国经济体量独占欧盟28国经济总量的1/5以上;而其他一些成员国出口缩水,一些传统中小企业经济区衰落。欧盟开始反思“一刀切”区域政策的局限性,2014年-2020年欧盟区域政策提出精明专业化战略,鼓励自上而下和自下而上相结合,并将精明专业化战略上升为申请欧盟凝聚力政策的先决条件,即区域特色发展方向必须符合欧盟发展战略的要求,才能争取到欧盟结构基金的支持,这需要地方必须具有相当的自治水平、行政管理能力和高度的责任心,而事实上经济发展缓慢地区政府不具备。2021年-2027年欧盟区域政策(即“地平线欧洲”提案)的优先目标重新调整为缩小地区经济与社会发展差距、提升地区竞争力和创造就业以及加强欧盟地区协作,通过自上而下保证必要的公共投资和自下而上精明专业化相结合的战略,实现精明、包容性增长和可持续发展的目标。

欧盟促进区域协同的主要经验

统揽全局的顶层设计与具体实施步骤的有机整合。欧盟区域政策的制定一般是根据优先考虑目标,不仅提出了制定区域政策的基本目标与发展框架,还提出实施区域政策的体制要求和资金配套政策。总体目标也进一步分解成多尺度、多部门、多领域等若干细化的具体目标,实现不同地区最大程度的资源整合,以解决具体实际问题。此外三轮改革也逐步推动了不同部门金融基金工具的整合。

与时俱进的目标专项与政策更新的合缝契合。欧盟区域发展目标和实施政策,一直在根据发展环境变化和实施效果评估而不断调整优化,优先考虑目标从市场一体化不断向经济趋同、社会凝聚力方向发展,区域政策框架和内容也不断相应更新,从关注关税同盟和内部市场的建立——结构基金与经济发展——凝聚力基金与社会和人力资本的匹配——精明专业化多元化发展,不断推动区域竞争力和可持续发展能力的提升。

因地制宜的政策扶持与平衡性的地方激励的上下结合。为避免“一刀切”政策框架的局限,欧盟将结构基金、凝聚力基金与精明专业化政策有机结合,倡导自上而下、因地制宜、从自身需求和比较优势出发,量身定制创新和产业扶持方案,激励地方选择各具特色、自下而上的内生式发展道路,更加关注中小弱势城市和地区的发展,促进区域协调与平衡发展。

均衡持续的营商环境与公共服务均衡化的共同配合。欧盟实施“再均衡”的公共服务区域政策来均衡提升各地区的营商环境,为后进地区创造高质量的就业,更能提升其公共服务水平,从而积累一定的社会资本,减少人才外流,抵抗经济衰退和边缘化。区域一体化中的公共服务均衡化,无疑是改善各地营商环境、避免社会和空间再极化的重要手段。

对长三角一体化发展的启示

长三角区域政策体系仍在探索之中,各类扶持资金政出多门、繁目众多;区域合作政策有沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市等跨区政策,以及江苏的南北共建、浙江的山海协作、安徽的皖北振兴等省内政策,尚未有效整合;建立健全长三角区域政策框架和治理体系,需早日提上日程。建议长三角一体化发展的战略目标从统一市场建立,转向协调均衡的竞争力和社会凝聚力的建设方面,更多关注弱势中小城市和区域。

长三角可借鉴欧盟精明专业化战略,鼓励自下而上的活力,重点扶持具有比较优势的地方特色产业。对于产业基础薄弱的地区,可选择重点扶持农业及农产品加工、商贸物流等供应链接近本地市场、地方根植性强的在地产业。探索零碳农业和绿色制造等新兴业态培育融入反哺性区域政策中,既充分挖掘后发优势,又避免了落后地区在新一轮发展机遇中的零和博弈。

探索建立长三角区域结构基金,建立财政投入联动机制,由长三角地区主要领导座谈会研究确定每年结构基金重点支持领域,并根据总体目标进一步分解为多尺度、多部门、多领域的若干细化的具体目标,梳理成不同门类的扶持项目。

区域政策和资金投入,不仅应关注招商引资和基础设施建设,更需要培育人文环境,包括企业家精神、营商环境、人力资本等自下而上、内生式发展的核心要素。特别在区域合作和对口帮扶过程中,帮助弱势地区培养适应现代企业管理要求的企业家队伍,以及高素质的技术和管理人才队伍。

(作者单位分别为河海大学公共管理学院和中国科学院南京地理与湖泊研究所)